【思享】鲁冰清：论共生理论视域下国家公园与原住居民共建共享机制的实现

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作者：鲁冰清，甘肃政法大学环境法学院副教授。
原文来源于《南京工业大学学报（社会科学版）》2022年第2期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。 

摘要：我国国家公园体制改革面临人地关系紧密、原住居民生存发展需求强烈的特殊国情，由于国家公园“生态保护第一”的规范内涵不明，实践中国家公园建设与原住居民的利益诉求存在冲突。依据共生理论，国家公园与原住居民的应然关系是互惠共生，不仅要维持已有的互惠共生关系，还应通过共同的价值追求与公平的利益分配，引导原住居民与国家公园的非互惠共生关系向着互惠共生的理想状态演化。实现国家公园与原住居民共建共享机制的具体进路，首先是建立国家公园立法、政策与习惯规则的协同机制，再通过传统资源利用与生态保护的协调机制、公平与可持续的利益分配机制以及实现原住居民参与式发展的合作治理机制，促进国家公园与原住居民形成利益共同体、情感共同体，实现共建共享、共生共荣。 

关键词：国家公园；原住居民；国家公园立法；共生理论；自然保护地体系；资源利用与生态保护

建立以国家公园为主体的自然保护地体系是我国生态文明体制改革的重要任务，国家公园体制改革涉及政府、企业、社会组织、公众与原住居民等多个利益相关主体的不同权益。原住居民因其与国家公园紧密的地理、经济、文化依存关系，是国家公园建设的首要利益主体，国家公园与原住居民的关系问题是国家公园建设面临的核心问题。“原住居民”不同于“土著人”“台湾少数民族”等强调先于外来者世居于此且具有种族、民族独特性的政治性概念，“它是指特定地区和国家的非外来、非移居的长期居住居民，‘原住’强调的是长期居住状态，与民族、种族无关”。本文探讨的作为与国家公园共建共享主体的“原住居民”主要是指长期居住在国家公园边界范围内的居民。我国国家公园体制建设面临原住居民多、对自然资源依赖度高且人地关系历史悠久、人文资源丰富的特殊国情，但当前国家公园建设存在忽视生态保护与合理利用的辩证关系、重自然资源保护轻文化资源保护的情况，原住居民基于资源利用、利益分享和文化传承的生存发展权益保障与国家公园生态保护、游憩利用的利益冲突凸显。现阶段，我国国家公园体制试点改革基本完成了原有保护地各级各类管理机构的归并整合与权力配置，2021年10月，首批5个国家公园正式设立，标志着国家公园管理体制机制改革迈出了坚实步伐。根据《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》( 以下简称《指导意见》)提出的“构建社区协调发展制度”“实现各产权主体共建保护地、共享资源收益”“探索全民共享机制”的目标，协调生态保护的公共利益与原住居民生存发展利益之间的冲突是研究制定《国家公园法》必须回应的重要关切之一，本文尝试就国家公园与原住居民如何实现共建共享进行探讨。

一、 现有制度环境下

国家公园建设与

原住居民诉求

之间的冲突

《总体方案》提出，我国国家公园的基本理念是生态保护第一、具有国家代表性与全民共享性，其功能是生态保护、科研教育与国民游憩，“国家公园实行最严格的保护”。在当前生态保护居于压倒性优势地位且“生态保护第一”的规范内涵付之阙如、立法对原住居民权益鲜有规定的情况下，原住居民的生存发展权益极易受到挤压，国家公园建设与原住居民利益诉求之间的冲突逐步凸显。

1. 国家公园生态保护

与原住居民资源利用

存在冲突

我国国家公园普遍存在人、地约束，原住居民的生计来源与自然资源具有紧密的经济依存关系，加上人地关系历史悠久，形成了“户、村集体与国家各层面交错复杂的土地、资源权属关系”。但在实践中一些地方政府、保护地管理机构与督察人员将“国家公园实行最严格的保护”理解为国家公园就是保护禁区，“一刀切”的生态移民政策、机械的分区管控制度改变了家户、村集体的资源产权，损害了原住居民的资源利益。以祁连山国家公园为例，核心区的牧户在签订货币化安置补偿协议后全部搬迁，但农牧民祖辈以牧业为生，政策性搬迁后由于语言不通、文化水平低导致转产就业困难、收入水平下降，而且安置补偿金偏低，难以维系生活，导致很多搬迁牧民重返草原的意愿强烈。类似情况也出现在三江源国家公园，三江源国家公园农牧民整体搬迁率平均达到50%～60%，有的地方搬迁率甚至高达80%，牧民的民生保障与严格的生态保护是三江源国家公园面临的最主要利益冲突。

2. 原住居民承担的

保护成本与保护收益

分配失衡

原住居民为国家公园付出了保护成本，但国家公园产生的经济收益与生态效益没有充分惠及原住居民，原住居民的保护成本与收益失衡。一是国家公园的经济收益对原住居民的分配不足。国家公园所在地的旅游开发公司均是由政府机构逐渐演化而来，如长城国家公园的旅游总公司是政府部门改革后的国有企业，武夷山旅游公司由地方政府注入股份，导致“特许经营”中“一家独大”的现象十分严重。原住居民的弱势地位不仅很难公平分享国家公园的经济收益，而且还要承担传统文化与社区体系受到严重冲击的后果。例如，普达措国家公园内彝族、傈僳族的建筑、山林对族群具有精神文化意义，但这些在商业化开发中难以被资本接受，导致原住居民无法公平参与利益分享。二是国家公园内的遗传资源利益对原住居民分配不足。国家公园是生物基因宝库，但立法对遗传资源的产权没有明确规定，而且关于遗传资源保护的现行立法主要规定国家对于生物资源与遗传资源的保护与获取的管制权力，而社区参与遗传资源获取与惠益分享处于立法空白。原住居民及其传统知识为生物遗传资源的保护与提供发挥了重要作用，但无法公平参与惠益分享。三是原住居民承担的生态保护成本没有获得充分的利益补偿。以祁连山国家公园为例，核心区农牧民搬迁的安置补偿金主要依靠中央拨付的山水林田湖草项目资金，核心区禁牧补助由市县自筹解决，由于所在地区政府财政收支困难，搬迁农牧民面临补助资金不稳定、禁牧补助偏低的问题，影响基本生活保障。  

3. 机械的生态保护

与原住居民的

文化保护需求

存在冲突

国家公园依存于特定的自然生态系统与社会系统，是自然、社会、文化、宗教、法律等系统构成的有机综合体。但我国保护地一直采取重自然资源保护轻文化资源保护、重生态功能的静态维持轻原住居民对自然生态的良性作用的保护理念与措施，导致保护地在文化传承、社区发展、社群维系等方面功能缺失。当前国家公园建设中虽然有原住居民的文化宣传与展示活动，但对原住居民而言，“文化传承不是文化展示，而是对传统生活模式的延续与尊重”。少数人群体（包括少数民族）保持其传统生活方式的权利是少数民族的基本文化权利，而依附于原住居民传统生活方式的生态习惯法是民族传统文化的重要组成部分，长期以来对维持生态平衡发挥着重要作用。国家公园建设实践中，一些地方采取“一刀切”的生态搬迁与机械的资源利用禁限政策，彻底改变了原住居民传统生活方式，不仅割裂原住居民与自然生态的良性作用，也损害了原住居民的文化权利。如在三江源国家公园，当地农牧民与自然生态通过数千年的放牧行为已经耦合为一个整体，大规模的整体性搬迁将会削弱支持原有生物多样性的环境能力，而且整体性搬迁带来的生产生活方式改变对民族文化传承有“枯本竭源”之害。 

4. 国家公园“自上而下”

的管理模式与

原住居民的

参与诉求存在冲突

国家公园试点区虽然都认识到原住居民是国家公园建设面临的主要问题，作为补偿也将原住居民纳入国家公园管理工作岗位，但原住居民主要从事劳力性工作，在参与国家公园管理中处于被动地位，其利益诉求、意见表达缺乏畅通渠道，矛盾无法有效协调：表现之一是国家公园管理规则、规划制定以自上而下的理性设计为主导，忽视了原住居民生态习惯法的自身合理性及其对正式制度的补足功能，规则的统一性与地方差异性、理性建构与经验知识存在一定的冲突。表现之二是对原住居民在参与国家公园管理规则、规划制定等方面的赋权不足，目前仍以原住居民被动接受管理与担任生态管护员等劳力性工作为主，没有形成原住居民的知情同意、利益表达与协商、参与决策讨论机制以及相应的监督保障机制。原住居民仍是国家公园的管理对象，而不是国家公园的共建主体，难以形成对国家公园的真正认同与支持。

二、 国家公园与原住居民

的应然关系分析：

基于共生理论

我国国家公园建设与原住居民存在多元、多层次利益冲突，国家公园建设需要走出一条实现生态保护与原住居民生存发展协同、自然遗产与文化遗产保护共进的中国特色之路，源于生物学的共生理论为此提供了理论分析工具。

1. 共生理论及其

可能贡献

“共生”概念最早是由德国微生物学家德贝里于1879年提出,用以解释不同种类的生物密切地生活在一起相互作用的现象。20世纪50年代以来共生理论被广泛引入社会科学领域，用于解释人类社会内部的共生关系和人与自然之间的共生关系。共生包括共生单元、共生模式和共生环境三个构成要素，共生单元在共生环境中相互作用形成的共生模式包括寄生、模仿、偏害共生、偏利共生与互惠共生，其中共生单元都能从共生关系中获益的互惠共生是最理想、最稳定的共生模式。随着生物学家对共生现象研究的不断深入，共生理论的主要内涵逐渐明晰为有机体之间相互作用、相互竞争、共同进化，在对立与合作中形成共生，共生关系是在其进化过程中，循着寄生、单方受益、相互受益的次序，不断加强互惠色彩。

共生理论的发展成熟以及对于共生单元相互关系的解释力使得该理论成为社会科学研究人与自然关系的重要理论工具。依据共生理论，整个自然界作为一个共生系统，生活在其中的人与自然界是一种寄生-宿主的共生关系，人以自然为基础，因此必须与自然界其他生物相互依赖、相互作用，在合理限度内相互竞争，才能形成地球生态系统的和谐共生关系。以此为前提，人与自然共生意即在人与自然的外在联系上，人对自然采取劳动的态度，在物质层面为人的生存发展适度开发利用资源。在人与自然的内在联系上，人对自然采取交往的态度，意即在精神层面对自然亲近、尊重与交流，创造出顺应自然、尊重自然的文化。而且，“为了恢复现代人的自然本性，对自然的交往态度也是不可或缺的”。

从共生理论来看，原住居民与国家公园存在以下共生模式：①寄生。原住居民完全依赖并且过度利用国家公园内的自然资源，损害国家公园的生态环境。②偏利共生。国家公园为了实行严格的生态保护，通过制度、规划严格禁止或限制原住居民的传统资源利用与生活方式，原住居民的权益受损。③互惠共生。互惠共生包括两种情形，一是原住居民具有适应性的传统生计与文化，使其与自然通过外在劳动与内在交往处于协同演化关系中，呈现一种原始、稳定的互惠共生关系。二是引导原住居民的资源利用与文化保护需求趋同于国家公园生态保护目标，从而使原住居民与国家公园形成利益与情感共同体。实际上，国家公园与原住居民之间既相互合作又相互竞争，处于不断博弈的过程中，二者的关系能否持续向互惠共生的理想状态演化，取决于能否促成双方之间的合作关系。

2. 国家公园与原住居民

的应然关系：互惠共生

从国家公园的发展历程来看，国家公园与原住居民从“排斥”“冲突”逐步走向了“开放”“合作”，并且越来越重视原住居民的参与支持、传统资源权利与文化权利的认可与保障。2016年在夏威夷召开的世界自然保护联盟（IUCN）世界保护地大会上就提出自然保护策略应当更多地关注原住居民与当地社区的权利及其传统知识，从社会-生态系统的角度寻求可持续的自然保护策略。

（1）生态保护与合理利用共生

保障原住居民对资源的合理利用，不仅可以促进原住居民的生存发展、降低国家公园建设与管护成本，更重要的是通过合理利用可以促进生态保护，形成人与自然的共生关系。而如何理解国家公园“生态保护第一”是“科学处理严格保护与适度利用之间的关系”的关键。国家公园“生态保护第一”理念是《中华人民共和国环境保护法》“保护优先原则”在国家公园建设中的体现。然而，“纳入环境法基本原则范畴的‘保护优先原则’面临着法律解释和规范构造上的难题”，国家公园“生态保护第一”理念因此也陷入规范内涵不明的困境，在适用中容易理解为对资源利用的“严防死守”。从学界研究来看，学者们对“保护优先原则”的基本共识是认为当经济利益与环境利益发生不可调和的冲突时环境利益优先，当环境资源的开发利用行为超出环境资源的承载能力时，保护行为优先于开发利用行为。具体在国家公园建设中，“生态保护第一”首先意味着生态保护对掠夺性资源开发利用行为的绝对优先，其次意味着资源的合理利用是生态保护的应有之义。国家公园内严格保护与合理利用辩证统一，保护的目的是为了利用，合理的利用可以促进保护。生态保护的本质内涵应是基于对生态系统的结构、功能、演化过程及规律以及社会-生态系统性认识的科学保护，其外延包括对生态系统的积极干预、对自然资源的用途管制（禁止利用）以及自然资源的合理利用。

从世界自然保护地的发展历史看，“保护”的内涵经历了从一般意义的保护（Protection），到强调尽可能减少人类影响的自然原真性保存（Preservation），再到倡导积极保护与合理利用的自然保育（Conservation）的转变，自然保护的目标也由单一的自然保护演化为兼顾自然保护与人类福祉。IUCN于1980年发布的关于生物资源保护的第一份国际性文件The WordConservation Strategy:Living Resource Conservation for Sustainable Development（简称WCS）提出，“自然保护的核心宗旨是保护生态过程与生命支持系统、保护遗传多样性以及物种和生态的可持续利用，并倡导各国政府促进政府部门、非政府组织、自然保护专家、原住民、工商业者等结成利益共同体，形成自然保护合力”。美国学者John Mccormick认为WCS的发布标志着国际自然保护运动在两个方面的策略发生了根本性的转变，一是从传统的强调修复转向强调预防，二是它确认了一种日益增强的理念，保护与发展并存的观念为寻求社会的可持续性提供了最佳可能。美国《国家公园管理局组织法》颁布之初就明确规定设立国家公园的目标是保护景观、自然和历史遗迹以及野生生物，以不损害后代享用的手段与方式享用公园资源，国家公园管理局因此负有保护资源与促进使用的双重使命，既要积极保育公园资源，又要为子孙后代“以不损害公园的方式与手段”提供公园资源的使用与享受。习近平总书记指出：“生态文明体制改革一定要符合生态的系统性，即人与自然是一个生命共同体的理念”。国家公园建设应当遵循社会-生态的系统性特征，尊重合理的人地关系，尤其是在原住居民人口稠密、人地关系历史悠久的园区内，应当认识到“传统生产系统也是生态系统原真性与完整性的组成部分”，充分认识并维持原住居民合理利用资源对生态保护的功能，而不是简单隔离人对自然的作用。

（2）生态保护与文化保护共生

人类创造的社会系统以自然生态系统作为发展演化的基础，自然生态系统也规定了社会系统的发展极限，并始终要求社会系统与之相适应，特定的自然环境及生产生活方式哺育了内容丰富的文化。美国人类学家露丝·本尼迪克特认为，文化是通过某个民族的选择活动而表现出来的一种思维和行为模式，这样一些模式，区别着不同的民族及其文化，同时也塑造着各自所辖的那些个体。文化不仅通过语言、文字、艺术、习俗等外在表达延续，更是依附于特定的自然环境与生产生活方式，在实践中薪火相传、获得生命滋养。文化与传统生计是原住居民与自然进行内在与外在交往的桥梁，文化与生态不是两个孤立的存在，而是处于相互作用、相互反馈的协同演化历史进程中。可以说，生物多样性的保护促进文化的多样性，文化多样性贡献的生态智慧反过来又可以促进生物多样性保护，文化多样性与生物多样性是共生共荣的关系。

法律实际上是特定文化表达其秩序观念的形式，可以说“法律是由文化构成的”。对特定地区或民族而言，文化是生态习惯法赖以生成的外部环境，自然环境则是生态习惯法产生的“母体”。原住居民的生态习惯法不仅是传统文化的重要组成部分，而且对修复工业革命以来被严重破坏的人的内在精神中人与自然的深刻联系具有无可替代的地位。以三江源国家公园与祁连山国家公园为例，以宗教文化为精神基础的藏族生态习惯法，对神山、圣湖的自然崇拜及其衍生的自然禁忌，对草原、森林、河湖、动植物起到了重要的保护作用。联合国原住民问题常设论坛的乌干达卡玛莫亚族原住民罗卡乌阿认为，“原住民中99%的人生活依赖于他们多年来对自然界规律所掌握的知识。如果能够保护和利用这些知识，那么原住民就有了未来发展的机会。这些经验对于世界的持续发展也大有裨益”。我国国家公园治理应当跳出文化静态保存与展示的层面，充分尊重并积极吸纳原住居民的生态智慧与传统文化，实现生态保护与文化保护共生。

三、国家公园

与原住居民共建共享

的实现进路

实现国家公园与原住居民共建共享必须在生态文明建设、全面依法治国与环境治理能力与治理体系现代化的背景要求下，尽快健全国家公园立法，以协调配合的多元规则为依据，以传统资源利用的绿色化机制为基础，以公平、可持续的利益分配机制为核心，以实现原住居民参与式发展的合作治理机制为保障，最终达成原住居民与国家公园共生共荣的理想状态。 

1. 建立国家公园

立法、政策与习惯

规则的协同机制

在全面依法治国背景下，实现国家公园与原住居民共建共享，应当主要依据国家制定的立法、政策等正式规则创造二者互惠共生的制度环境，但是，“国家法或官方法的运作有赖于它们对社会中起作用的不成文法或非官方法的适应”。哈耶克认为一个社会中的所有个人除了遵守那些“根据组织或治理者意志制定的外部规则”，还会“自发遵循一些规则，这是因为这些规则构成了他们共同的文化传统的一部分”，他将这些规则称为自生自发的“内部规则”。“自然保护地立法涉及多种主体的不同权利和利益，是一个复杂的‘权力—权利’系统”。因此，为了使国家公园的立法与政策具有有效性，真正实现国家公园与原住居民的文化认同，应当建立国家公园立法、政策与生态保护习惯规则的协同机制，这也是《指导意见》提出探索自然保护地“社区治理”“共同治理”的应有之义。

构建国家公园立法、政策与习惯规则的协同机制，应从自上而下的制度建设与自下而上的行为实践两个层面展开。从自上而下的角度看：一是在宏观层面上，即将制定出台的《国家公园法》应当承认生态习惯法作为法律渊源的正当性，将原住居民的生态智慧融入国家公园的制度设计，承认与保障原住居民参与国家公园管理、传统资源利用与文化传承的权利。在《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国野生动物保护法》等相关法律中对原住居民的传统资源利用权予以承认与保障。二是在中观层面上，“一区一法”模式下各国家公园在制定具体立法中应当注意吸收本地区普遍奉行、行之有效的生态习惯法，并将其转化为国家公园的生态保护制度、传统资源利用制度、传统文化保护制度等法律规定。三是在微观层面上，各国家公园在规划、管理措施的制定及生态保育、修复方案的制定与实施中应当充分尊重与吸收原住居民的生态智慧。以我国台湾地区为例，2009年莫拉克台风灾害强化了学者对“圈地式”生态保育主流观点与政策的反思，支持将原住民的生态知识纳入治理机关的生态保育与管理的措施之中。目前，台湾地区除“国家公园法”“森林法”“野生动物保育法”等法律中直接承认与保障原住民的传统领域与传统资源利用权利外，2005年还通过了“原住民基本法”对原住民的传统领域权、生物多样性知识与智慧的自治权以及在政治、经济、文化、社会方面的自主权利予以全面肯认和保障。从自下而上的角度看，可以将原住居民的生态习惯法作为其自我约束、自我治理的自治规范，在部族、社区内部优先适用生态习惯法对原住居民进行道德约束、行为控制、责任强化并作为纠纷解决依据，推动社区自我治理能力的发展。 

2. 建立传统资源

利用与生态保护的

协调机制

建立原住居民传统资源利用与生态保护的协调机制，需要《国家公园法》在确认原住居民为基本生产生活、延续文化风俗对传统资源获取与利用权利的前提下，以维持国家公园健康生态系统为目标，基于不同区域生态系统的健康评估与需求设计动态化的分区管控制度，采取精细化的管理与适应性的保护措施。当前，“健康生态系统的评价标准，已经从将人类活动排除在外的仅关注‘生态’系统的视角，转变到视‘社会’系统和‘生态’系统两者为一个统一体的思维范式”。《指导意见》提出国家公园实行分区管控，“原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。”但分区管控不能机械实行，“即使对具有重大保护价值的核心区，也不必都一刀切地采用所谓的生态移民方式……只要满足基于科研的保护需求即可”。分区管理应科学评估原住居民资源利用对生态保护的影响以及维持健康生态系统的保护需求，根据原住居民与国家公园形成的共生关系，对功能分区进行动态化与适应性管理。

在核心保护区内，对原住居民与自然生态形成“寄生关系”、其资源利用严重损害生态环境的，应当在充分补偿的基础上开展生态搬迁。对原住居民与自然生态已经形成互惠共生关系、传统利用有助于维持生态系统健康需求的，应当维持合理的人地关系，将原住居民确定为其承包土地上的生态管护责任人，并进行定期考核，对达到健康生态系统管理目标的予以补偿，反之则严格罚款。在一般控制区内，对原住居民与自然生态形成“互惠共生关系”的，应当引导传统利用适度、规范发展，通过有机产品、地理标志产品等生态标签提高传统生计的利润，给予原住居民保护生态的正向激励。武夷山国家公园传统的茶叶种植与制作产业的发展就是一个典型例子，由于市场对有机茶的强劲需求，传统产业在政府推动下获得了可持续发展，茶农主动追求更有利于生态保护的产业发展策略，形成了稳定的社会-生态系统结构。在一般控制区管理实践中，出现最多最复杂的情况是原住居民对资源依赖度高但不具备生态搬迁条件或可行性的，应当尊重已有的土地资源产权关系，通过建立传统资源利用的绿色化机制，引导原住居民将资源利用与生态保护结合起来。国家公园内交错复杂的土地资源权属关系有其形成的历史原因，在不改变土地与资源权属的前提下，可以按照保护对象的生态系统健康评估标准，以建立保护地役权或者签订绿色管护协议等方式，明确规定双方的权利义务清单，引导原住居民的资源利用与生态保护目标趋于一致。保护地役权与绿色管护协议的有效实现，关键是要对一般控制区进行更精细的再分区，确定不同分区的健康生态系统保护需求与原住居民资源利用行为之间的关系，形成管理原住居民的正负行为清单，建立原住居民正负行为清单的监管机制与奖惩机制。保护地役权既能优化国家公园管理，也能让原住居民从设定保护地役权带来的生态保护补偿与积极实施正面行为带来的论功行赏中双重获益，使利益相关方真正形成利益共同体。目前，保护地役权已经在钱江源国家公园体制改革中先行先试，《钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案》在80%的林地属于集体所有的人地约束下取得了少花钱、不赶人、保生态的良好效果。 

3. 建立公平、

可持续的

利益分配机制

建立公平、可持续的利益分配机制是实现国家公园与原住居民互惠共生的关键，让原住居民始终作为国家公园发展的直接受益者，能够有效提高原住居民参与国家公园建设的积极性与责任心。我国台湾地区“原住民基本法”第二十一条第一项就规定，“政府或私人于原住民族土地内进行土地开发、资源利用、生态保育、学术研究，应咨询并取得原住居民同意或参与，原住民得分享相关利益。”具体而言，建立原住居民公平、可持续的利益分配机制应当从以下层面展开：

第一，建立利益回馈机制。《国家公园法》应明确规定原住居民优先享有国家公园内资源利用、旅游发展、生态保护等带来的相关利益。一是明确规定符合法定条件时，原住居民可优先利用资源并获得相应的优惠、奖励与协助措施，将资源利益首先回馈原住居民。二是明确规定原住居民享有国家公园内特许经营的优先权利，将国家公园的发展利益回馈原住居民，各国家公园在具体立法中应基于严格保护与合理发展的衡平要求，对特许经营权的种类、期限、方式、不同区域的具体要求等作出明确规定。三是明确规定符合法定条件时，原住居民享有地理标志产品、绿色品牌等的优先使用权利，将生态保护的附加利益回馈原住居民。四是在国家公园日常管理中优先聘用原住居民担任管护岗位，通过支付工资、提供福利保障等方式提高原住居民的收入。

第二，建立利益公平分享机制。原住居民公平分享利益首先体现在国家公园内生物遗传资源的获取与惠益分享。依据《生物多样性公约》关于遗传资源与传统知识获取的利益相关者原则与公平分享原则，《国家公园法》应当确认原住居民及其社区提供遗传资源与相关传统知识的，享有事先知情同意权与惠益分享权，并规定利用遗传资源与传统知识所产生的利益应当在获取者、管理者、当地社区与原住居民之间通过协商建立公平的惠益分享机制，促进原住居民保护生物多样性的积极性。原住居民公平分享利益还体现在参与国家公园特许经营的收益分配上，《国家公园法》应明确规定特许经营收益应当根据土地与资源权属、原住居民生产生活受影响程度等因素，在国家公园、特许经营者以及当地社区、原住居民之间合理分配，以使原住居民公平分享国家公园发展带来的经济收益。

第三，建立生态补偿机制。按照利益减损的补偿原则，《国家公园法》应明确规定原住居民因保护生态而受限制或被剥夺的土地与资源权利有权获得充分、有效的补偿，并建立完善的生态补偿机制。一是建立以财政拨款为主的多渠道生态补偿资金来源机制。继续加大中央向重点生态功能区的转移支付力度，并逐步建立国家公园所在地区与受益地区以资金补偿为主的横向生态补偿机制，建立企业生态补偿税征收机制、社会捐款捐赠机制。二是建立多元化的生态补偿形式。以充分的资金补偿为基础，结合生态保护与乡村振兴，开展实物补偿、技术补偿、项目补偿、政策补偿等多元化的生态补偿，“使生态保护补偿机制成为平衡经济利益与生态利益、沟通扶贫与环保的卓有成效的利益协调机制”。三是以科学的生态效益评估机制为基础，结合居民收入水平、发展机会减损等因素，制定公平合理、有激励性的生态保护补偿标准。生态保护补偿标准应当根据社会经济发展水平及时调整，并依据不同区域的生态保护成本与生态系统服务功能确定具有差异性、体现合理性的补偿标准。四是完善生态补偿监督机制，特别是加强对生态补偿资金在基层发放与使用的监督检查，实现原住居民权、责、利相统一。 

4. 建立实现原住居民

参与式发展的

合作治理机制

原住居民参与保护地共同管理，实现原住居民参与式发展，是保护地建设的现代范式和重要目标。“‘参与’反映的是一种基层群众被赋权的过程，而参与式发展则被广泛地理解为在影响人民生活状况的发展过程中或者发展计划项目的有关决策过程中的发展主体积极的、全面的介入的一种发展方式”。参与式发展建立在平等协商基础上，其核心是赋权，而赋权的核心是增加目标群体在发展活动中的发言权与决策权，因此，参与式发展天然地需要以协商沟通为特征的合作治理机制为保障。建立实现原住居民参与式发展的合作治理机制，首先应由《国家公园法》对原住居民“赋权”，即确认原住居民的共同管理权并明确其内涵。共同管理权是包括原住居民在内的利益相关主体在参与决定保护地资源利用及其收益分配、资源管理等方面享有相同的权利与责任。共同管理权应当在先前自然保护区社区共管的经验基础上扩展包括知情权、提出意见与建议权、决策参与权、协商权等权利的实质性内容以及实质性权利受到损害时的救济权与监督国家公园管理机关职责履行情况的监督权等程序性内容。

建立合作治理机制的具体路径应当从原住居民内部自治、与国家公园管理机关合作共治两个层面展开。在集体权属的土地与资源上，应当探索原住居民社区内部自治，即《指导意见》提出的“社区治理”，依托现有村民自治机构就有关资源利用、生态保护、文化传承、利益分配开展内部协商、决策与管理，由公园管理机关予以引导与监督。原住居民与国家公园管理机关的合作共治应当建立以国家公园管理机关为主导、原住居民有效参与的治理机制。根据美国学者朱迪·弗里曼教授提出的利益相关方信息共享、共同交流、全面参与、相互监督的合作治理规范模型，国家公园管理机构与原住居民的合作治理机制应当以共管委员会为依托，一是建立信息共享机制，保障原住居民及时、充分了解与获取有关国家公园的任何信息。二是建立利益表达与协商机制，对与原住居民有利害关系的国家公园规划、管理规则、利益分享、生态补偿等，应当通过共管委员会促进多方协商、平衡利益冲突，增强原住居民对规则与方案的认可与遵守。三是明确各方责任，建立相应的利益保障与救济机制，通过对国家公园管理机关职责、义务履行的监督和对知情权、提出意见与建议权、决策参与权、协商权的救济，提高合作治理的有效性。

综上所述，通过规则协同共治、传统生计的绿色化、利益分享与合作治理，引导原住居民与国家公园从利益相关方逐渐形成利益共同体，经由长期的制度规范引导、利益互惠共享、文化认同与保护，使原住居民与国家公园逐渐形成价值共识，由被动适应转向主动保护，在利益共同体的基础上最终形成人与自然的生命共同体。

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